【视频】在央视《新闻直播间》 看凉山因地制宜搞发展！

内容摘要：　类似地，我国药品管理法对药品安全事件应急预案和应急处置主体的设定，食品安全法对风险监测、风险评估主体的安排，安全生产法对安全生产监督管理主体的架构，以及环境保护法对环境监测、突发环境事件应急预警主体的设定，也都采用了县级以上人民政府国务院和县级以上地方各级人民政府各级人民政府等模糊化的表达，[42]体现出了为风险规制权动态调整留足空间的立法意图。

类似地，我国药品管理法对药品安全事件应急预案和应急处置主体的设定，食品安全法对风险监测、风险评估主体的安排，安全生产法对安全生产监督管理主体的架构，以及环境保护法对环境监测、突发环境事件应急预警主体的设定，也都采用了县级以上人民政府国务院和县级以上地方各级人民政府各级人民政府等模糊化的表达，[42]体现出了为风险规制权动态调整留足空间的立法意图。

[7]钟赓言：《钟赓言行政法讲义》，王贵松、徐强、罗潇点校，法律出版社2015年版（原书为1927年版），第6-23页。[15]参见徐仲白：《中国行政法论》，现代科学出版社1934年版，第301、309、344、356-375页。

不过，行政主体与国家法人概念一样，功能是有限的，仅仅表明行政权的归属而已。法学国家观的缺失，是现今行政主体理论失去方向的重要原因之一。在实定法上，行政官署是《诉愿法》《行政诉讼法》上重要的法律概念，行政官署的处分是诉愿、行政诉讼的事项，行政官署是行政诉讼的被告。（2）行政机关的构成员仅在其职权范围内所为的行为才有作为国家行为的效力，否则不能认为行政机关的行为而产生效力。为了行使行政权，国家原则上要拥有自己的行政组织，通过各行政机关进行行政活动。

主张机关说者说，这不是机关与国家的关系，而是构成机关的自然人与国家的关系。人类处于国家机关的地位而表示的意思，并不是构成此意思的自然人的意思，而是国家的意思。[57]一般来讲，在重大、突发风险的处置中，通常需要中央政府针对生命健康、社会稳定、国家安全等重大法益予以指令性保护，对风险规制手段、时限等发出具有针对性的行政命令，以确保各级政府按照规定完成风险规制任务，由此也就形成了央地政府间的命令服从型关系。

例如，突发事件应对法中规定的风险报告上报制度，以及食品安全法中规定的评议考核制度等，都意在为上级政府及时了解下级政府的风险规制过程提供便利，为风险规制的全程监督提供条件，防范因规制措施不当或地方政府能力不足而引起风险扩散或损害外溢。[66]组织角色关联着角色义务，而角色义务是一种依归于法律的责任要求。不过，命令服从型关系也会抑制地方政府风险规制的创新动力和能力，降低地方政府规制措施的灵活性。[7]本文不对地方政府的各个层级进行区分，而是将地方政府视作一个整体来观察，也不考虑政府内部的权力机构分工，而是将政府视作单一的行动者。

以现实中风险规制权在央地政府间配置的真实逻辑为依据，提炼风险规制中权力纵向配置的规范原理和技术方案，是对风险规制中的央地政府关系进行规范建构的重要方面。[45]参见前引[23]，周雪光文，第72页。

[54][日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第13页。在公法视域下，责任的核心功能是保障权力的理性行使，没有权力的责任犹如无源之水。[22]权威性是风险规制行为的内在属性，也是保障风险规制制度及政策安排进入现实并获得强制力的重要手段。[63]参见前引[5]，郑春燕文，第32页以下。

[44]风险规制是需要特定技艺的政府行为。4.地方实施—中央监督型 在单一制国家结构中，没有不受中央政府监督的地方权力，而风险的扩散性、破坏性、无限性和公共性又赋予了此种监督以独特的内容。首先，央地政府关系形态的一体化，是保障风险规制行为系统化的关键。因此，风险规制组织形态固然不能脱离科层制完成自身的塑造，但也应根据风险的客观属性及规制要求对科层制加以修正。

[8]立足于风险规制的现实经验，央地政府关系的一体化形态和弹性化形态，能够较好地契合风险的特性和风险规制任务的需要，是风险规制中的央地政府关系的理想形态。基于此，本文所称中央政府和地方政府，是统合了党和政府的角色与权责的整体性概念。

以政府能力为依据确定风险规制权的分配方案，不仅有利于充分发挥中央政府和地方政府各自的比较优势，使风险规制资源得到更有效的配置，也能有效提升行政组织对风险变化的响应能力，进而形成一个灵活、高效的风险规制纵向权力系统。[25]《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第337页。

[31]弹性政府是一种能够有效回应风险社会新挑战的政府形式，政府的弹性化可以理解为政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。[15]See Arjen Boin et al., Managing Transboundary Crises: The Emergence of European Union Capacity,3 Journal of Contingencies and Crisis Management 122（2014）。[31]弹性化组织的实现方式，既包括纵向维度上层级政府突破科层制组织系统的传递性、连贯性和稳定性，以及由此形成的具有层级跨越性、随机性和灵活性的组织结构形态，也包括横向维度上不同部门职权的上移、下沉、外转和剥离等多种形式的组合，以及由此形成的横向联动、网状关联的组织结构与组织形态。[16]曹康泰：《中华人民共和国立法法释义》，中国法制出版社2000年版，第149页。本文仅从纵向维度上论证风险规制组织弹性化构造的理由、方式及功用等问题。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第5条规定，地方各级人民政府遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则，保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施。

在风险规制领域，央地政府的事权划分更宜采取模糊化的规则形式，以契合风险的不确定性、提升风险规制行为的动态适应性，这也正是央地政府弹性化组织形态对于规则形式的要求。权威是一种令人信从的力量和威望，只有在权威性逻辑下，风险规制才能把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。

随后，一系列促成央地政府事权明晰化、规范化的规范性文件相继出台。法学上通常将组织界定为一种社会产物，它持续地追求某种目标并且具有一种形式上的结构，[64]组织结构的合理化对于组织效能的提升具有关键意义，现代国家的决策力与行动力系依其组织法之结构而定。

就实践而言，2020年，我国为防控新冠肺炎疫情成立了中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，将中央政府的领导能力、组织能力、动员能力临时植入地方，有效防范了我国疫情风险的扩散和损害的扩大。[10]随着行政法理论的发展，除组织一体外，行政一体还强调功能一体和责任一体，[11]体现出对行政权协调、合作和统一行使的重视。

同中央对地方的常规性监督相比，风险规制中的中央政府应拥有更广泛的监督权限，中央政府需要对地方政府风险规制的行为、过程和手段的合法性、合理性给予全面、持续的关注。宋华琳：《风险规制与行政法学原理的转型》，《国家行政学院学报》2007年第4期，第61页以下。风险规制所要统筹的资源、知识和技术，风险规制的目标、方案和评价，都会与央地政府关系发生某种关联。除非我们理解这种制度形式，否则我们就无法理解今天的社会生活。

权力配置标准的确立是权力划分的前提。央地政府间清晰、稳定的事权设定，能够避免事权划分的随意性和偶然性，是构造央地政府关系时应当追求的目标。

模糊性和确定性都是法律规则的呈现方式，它们在不同场合承载着不同功能，两者并无绝对的优劣之分。[52]效率一般指在目的已定之下时间、人员、财政等方面的节约，效能则涉及政策目标与政策手段的选定。

但是，现代风险的特点决定了，风险规制不能刻板地坚守科层制的组织形态和运行模式。[58]上下级政府间的协商在纵向政府关系中普遍存在，等级体制下的层级政府之间依然有存在契约关系的可能。

2.央地合作型 合作是参与者从问题的不同方面出发整合资源以追求实现既定目标的过程。规制过程中需结合具体的规制目标对央地政府关系类型进行择取和组合，以使央地政府关系类型与风险规制任务相互契合和协调。[40]参见刘小平：《法治中国需要一个包容性法治框架——多元现代性与法治中国》，《法制与社会发展》2015年第5期，第168页以下。在具体的风险规制实践中，如何对央地政府关系类型予以择取并使之与风险规制任务相匹配，也适宜在目标和结构的框架下予以讨论。

[5]其中，行政组织的纵向关系事关国家的基础性权力配置，[6]直接受到宪法的制约。党的十八届四中全会提出，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。

例如，我国疫苗管理法第78条规定，县级以上人民政府应当制定疫苗安全事件应急预案，对疫苗安全事件分级、处置组织指挥体系与职责、预防预警机制、处置程序、应急保障措施等作出规定，其中的县级以上人民政府就是一个模糊化的概念，其可囊括我国县级以上的所有层级政府。立足于风险规制的有效性要求，在具体的风险规制情境中，风险规制权的央地分配应以政府能力为依据。

（二）央地政府关系形态的弹性化要求 在普遍意义上，科层制是纵向维度下最常见的政府组织结构形态。现代社会中风险规制的中心任务，不再是对个体权益的保障，而是对整个社会系统崩解可能性的预防与化解。